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强化诉讼活动法律监督的问题及措施完善
作者:潘宇欢  时间:2012-05-14  新闻来源:  【字号: | |

我国法律关于检察机关刑事诉讼法律监督的规定,主要规定在刑事诉讼法中。检察机关实施刑事诉讼法律监督的基本手段主要有四种:一是批准逮捕手段,即对侦查机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人决定是否逮捕。二是侦查手段,即对职务犯罪的专门性调查手段及有关的强制性措施,同时包括对公安机关侦查不足的案件进行具有监督性质的补充侦查。三是公诉手段,即刑事追诉的提起,要求法院依法裁判,确认并追究违法犯罪者的刑事责任。四是诉讼监督手段,即通过通知立案、抗诉、纠正违法、检察建议等手段,对立案活动、侦查活动、审判活动、刑罚执行活动等实施监督。

由于现行刑事诉讼法中,关于检察机关法律监督的规定过于笼统和原则,导致监督手段不充分,监督程序不具体,法律监督的效力得不到有效保障,甚至成为主张取消检察机关诉讼监督权的佐证。这不仅与我国宪法规定的检察机关作为国家法律监督机关的地位不相称,也与人民群众对公平正义的迫切要求存在严重矛盾。强化检察机关的法律监督职能,是当前推进司法体制改革的一项重要任务。

 

一、检察机关法律监督存在的问题

1、监督意识欠缺。一些检察机关对刑事诉讼法律监督工作不够重视,在实际工作中,存在着种种误区:主要精力放在容易出成绩的业务工作上,对于法律监督工作不重视;对侦查机关的侦查行为往往只关注书面审查的结果;对法院判决的监督重点放在个案上,没有形成统一、系统的监督工作机制,片面追求抗诉数量,不注重法律、社会效果;监督重点放在实体法适用的监督,不能灵活运用法律赋予的其他监督方式;监督能力不高,底气不足,对应当抗诉的案件,认为没有改判的可能性或改判的可能性较小,就不提起抗诉。从心理上看,有的办案人员认为公安机关或者法院可能不接受,怕影响团结,就不提出纠正意见,“监督无用论”、“影响团结论”在一些检察人员中形成主导的思维模式,一些案件应当依法提出监督却没有进行监督,检察人员的法律监督畏难情绪仍然较为普遍,工作重点没有放在发现监督线索上,不作为,听之任之。

2、监督力量薄弱。检察机关对于侦查机关和法院的违法行为可以通过口头纠正和书面纠正的方式进行监督。口头纠正一般适用于违法情节或者性质较轻的行为,书面纠正适用于发现侦查活动、审判活动、刑罚执行活动有比较严重的违法情形,或者多次发生轻微违法行为,虽经口头通知纠正而未改正,又发生轻微违法行为的情况。从我国刑事诉讼法的规定看,检察机关监督侦查活动、审判活动和刑罚执行活动的一个重要手段,就是发现在侦查活动、审判活动和刑罚执行活动中有违法行为的,通知有关部门予以纠正,有关部门应当将纠正情况通知人民检察院。这种监督手段的设计,表面上看来体现了监督的单向性和指令性,但由于法律没有规定具体的保障手段,缺乏强制力,如果遇到监督对象表面上接受纠正而实际上不接受,或者根本不予理睬时,往往束手无策。在我国目前程序法规范严重缺乏的状态下,检察机关的法律监督效果往往就变成了纸面上的记录,而缺乏实际的履行,其权力的最终实现实际上依赖于被监督机关的自我改进或者其他有权机关的决定或者裁判。法律对于检察机关法律监督权缺乏必要的强制力保障,使受监督者对检察机关的法律监督不以为然,致使法律监督缺乏力度。

3、监督能效偏低。据调查,全国检察机关发动审判监督的案件总体规模在 2001 年达到高峰后, 以后的年份大多在渐次减少。从基层情况看,许多检察院甚至已经连续多年没有一起提请上级检察院抗诉的案件;而向其他机关发出纠正审判违法通知书、发出检察建议等量化指标来看,情况也不容乐观,或是成为大家遗忘的“角落”,或是只追求数量却缺乏实际成效。部分检察机关为监督而监督,忽视系统性的审判监督调研工作,不能统筹兼顾、突出重点、有的放矢,监督工作没有系统化、多元化,往往在考核要求下,为追求各自的数量,上下级院各自为战,缺乏必要的配合。这种目标不明、方法不多、指令不畅造成的就是效能的低下。

4、监督地位弱化。从检察机关内部机构设置看,没有一个有力的、统一的监督部门,监督工作形成政出多头、疲于应付的局面,无法形成合力,因而使得监督机制难以有效运转,难以形成对侦查和审判中的违法及不当情况的长效、系统的监督;从检察机关外部看,包括侦查机关和法院在内的各单位轻视检察机关监督工作的情况仍客观存在,一些抗诉案件法院不予理会,而自行启动再审,游离于检察机关监督之外。理论界也对检察机关的法律监督工作理解不够、支持不足,甚至出现要求分离检察机关法律监督权的观点,检察机关的法律监督地位边缘化现象日趋凸现。

 

二、检察机关法律监督问题的成因

1、立法的缺失。总体而言,目前我国法律体系中关于刑事诉讼法律监督的法律条文较少,且过于原则性、笼统性。虽然宪法第129条明确赋予了检察机关法律监督权,但是没有制定相应的成文监督法,对行使法律监督的主体、对象、范围、程序、措施、保障等必要内容作出明确、具体的规定。刑事诉讼法虽然强化了人民检察院的法律监督权,但是亦没有突破性的进展。与公诉权或职务犯罪侦查权相比,刑事诉讼法没有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定。对于诉讼监督权的规定仅散见于若干法条之中,且表述过于原则。如关于立案监督的规定只有刑事诉讼法第87条,关于侦查监督的规定只有刑事诉讼法第76条,且条文表述过于原则。法律是检察机关行驶法律监督的来源和保障,法律条文的缺失,是法律监督存在诸多问题立法层面上的原因。

2、监督的事后性。我国关于刑事诉讼法律监督手段的规定,绝大部分是事后监督,监督措施的事后性,导致监督效果大打折扣。这种监督形式集中表现在:一方面,检察机关的监督缺乏主动性。例如,由于缺少侦查机关和检察机关立案信息的共享机制,检察机关对于一起案件的监督,往往在侦查机关提请批准逮捕之后才开始跟进。对于提请批准逮捕之前,公安机关的侦查活动,主要是通过书面审查侦查机关报送的案卷材料,而实际上侦查活动的违法行为多数不可能在卷宗中得到反映。如果说对于提请批准逮捕的案件还可以进行法律监督,那么对于侦查机关没有提请批准逮捕,也没有移送审查起诉的案件,从一定程度上说,可以看作是法律监督的空白了。另一方面,检察机关的监督具有滞后性。例如,对于侦查机关的侦查活动,只能消极地进行事后的督促,缺乏事前积极地提醒和审查。例如,在审查批准逮捕过程中,对于发现的侦查机关的违法搜查、扣押等行为只能提出纠正违法意见,该意见往往也以“下不为例”告终。而对于捕后的侦查活动,法律也没有规定事中监督的措施和程序,只能依靠审查起诉阶段的事后审查。由于刑事诉讼法规定的监督手段绝大部分是事后监督,无论对侦查活动的监督,还是对审判、执行活动的监督都是在违法行为发生之后,此时违法行为造成的损害后果已经存在,而刑事诉讼法没有规定相应的补救措施,导致监督效果被弱化。

3、手段缺乏强制性。检察机关刑事诉讼的法律监督,主要是通过通知立案、抗诉、检察建议纠正违法等手段对立案活动、侦查活动、审判活动、刑罚执行活动进行监督。这些监督手段由于法律规定得不完善,缺乏保障机制,导致司法实践中效果不尽如人意。表现最突出的就是纠正违法、检察建议的处境尴尬。刑事诉讼法第76条规定了纠正违法,但是,法律没有就纠正违法的实施保障进行规定。对于被监督机关不接受纠正违法意见的,检察机关往往只有束手无策。实践中有些机关对纠正违法意见书置若罔闻,甚至随手丢进垃圾桶的情况也有存在。法律监督手段强制性规定的空白严重弱化了法律监督的效力,使检察机关的法律监督措施缺乏必要的威慑力,成为强化检察机关诉讼监督职能的瓶颈。

 

三、检察监督权的完善和强化

检察机关的法律监督权是依法治国的内在要求,是依法治国的重要内容和手段,是依法治国的保证。只有具体地完善和强化检察监督权,检察机关才能在实施依法治国的进程中全面履行职责,努力促进公正执法,维护国家法律的统一正确实施。

1、完善立法,增强检察监督权的可操作性。上面已经提到,当前制约检察监督权的一个重要根源在于立法上的不完善。除去刑事诉讼中对于检察监督权的规定过于笼统、原则,在民事诉讼法和行政诉讼法也有此类明显的问题。总条款共达270条之多的民事诉讼法,关于检察监督的规定仅有5条,而在行政诉讼法的75条法律条款中,关于检察监督的规定仅有2条。在目前各种刑事、民事、经济、海事、行政纠纷不断上升的情况下,如此简单而抽象的监督条款已经不能与诉讼活动的公正要求相适应。缺乏强制力保障的监督条款不能与检察机关法律监督的地位相适应,严重地影响了检察机关法律监督的效果。修改相关的法律,加强对检察机关监督权的保障,明确监督措施的强制性和违反后果,应当成为立法层面上重点考虑的问题。

2、改进方法, 刚性监督和柔性监督相结合。以“刚”和“柔”加以区分,可以认为刚性监督是指法律明确规定的检察机关应该履行的职责,如抗诉等;柔性监督是指法律未明确规定监督范围,但是在审判环节的确存在差错和瑕疵,不监督将影响司法形象的,采取法律规定的灵活巧妙手段进行的监督,如案件协调会、公检法联席会议、口头检察建议等。对于刑事诉讼活动中的严重违法行为,使用刚性监督方式,或提出抗诉,或发出纠正违法通知书,大胆地履行法律监督职责;对于刑事诉讼活动中出现的非原则性的轻微错误,如遗漏签名、文书使用错误等不侵犯诉讼当事人合法权益的轻微违法行为等,在不适宜抗诉及发出纠正违法通知书的情况下,可采用口头检察建议等柔性方式进行法律监督。在具体使用监督的方式方法时,要注意因地制宜、有礼有节、刚柔并济,做到监督方法与监督效果的原则性、灵活性相结合。

3、加大力度,推进侦检一体化改革。早有学者主张确立检察官在侦查阶段的主导核心地位,增强检察机关对侦查程序的监控力度,使侦查机关的所有诉讼行为,特别是调查取证行为,必须服从检察机关的领导、指挥和监督,从而使检察机关真正成为影响侦查、公诉程序进程的核心力量。这就是所谓的侦检一体化理论,又称检警一体化理论,事实上,这一理论在韩国等国家已经通过多年的实践表现出了其合理性。它的核心就是将公检法三机关制约配合理论改进为“检法”二机关制约监督理论,将“公”,依附到“检”的地方。侦检一体化理论符合侦查机关(公安、安全机关)与检察机关在国家宪法中的性质、地位,有利于提高侦查水平和控诉效率,有利于检察机关对侦查活动的司法监督,应成为我国司法体制改革的一个重要内容。实际上我国现行刑诉法的规定也都或多或少地体现了侦检一体化的取向,如检察机关对侦查机关移送的案件有退回补充侦查权和不诉权,又如职务犯罪的侦查权己经直接赋予检察机关,这本身就是侦检一体化的雏刑。当然,侦检一体化的内容远远不止这些。围绕侦检一体化进行的司法改革应当包括:区分公安机关的行政职能和司法职能,将公安机关的刑事司法警察在业务上归属检察机关节制;在刑诉法中明确规定检察机关的侦查指挥权,以便于其对刑事侦查的引导、监督和对犯罪行为的审查、控诉;侦查机关不能再独立享有立案、撤案等重大诉讼权利,只有检察机关才享有最终的审查决定权。

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