依法行政是指一切行政管理活动都必须遵照法律,依照法定程序行使，符合法律规定，就行政权而言，它是最具扩展性的一种权力，如果缺乏相应的外部监督，各种行政执法行为就有可能发生权力滥用、行政不作为、行政乱作为等危害行政权的现象。本文旨在对行政执法检察监督的理论及司法实践中存在的问题进行梳理，对检察监督促进依法行政工作机制进行一些探索，借以重新构建行政执法检察监督制度。
一、检察机关对行政执法活动监督的理论基础
（一）、检察机关对行政执法活动监督的法理基础
以权力制约权力是法治的本质，旨在通过对国家权力各部分之间相互监督、彼此牵制，以达到保障公民权利的目的。西方国家中，权力制约主要表现为分权原则。在中国，我们没有三权分立的宪政模式，但是在人民代表大会体制下的“一府两院”实际上就是三权分立在中国的表现。在“一府两院”中，检察院行使的主要是监督权。中国近年来一直致力于法治国家的建设，希望通过法治建设，为社会主义和谐社会的构建奠定坚实的基础。而检察机关检察监督权的行使，能够有效遏制行政权自身的强制性与难以遏制的膨胀，以及行政权对社会生活的诸多干预，从而保障国家法制的同意、正确实施，真正实现社会的公平正义。
（二）检察机关对行政执法活动监督的法律规定
1、宪法的规定
《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，从根本法的层面上确定了检察机关是国家专门的法律监督机关，为检察机关开展行政执法活动监督提供了根本法上的依据。
2、单行法律的规定
《刑法》第四百零二条规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。该条规定确定了检察机关对于不依法行政而涉嫌犯罪的法律监督权。此外，《刑法》及《刑事诉讼法》贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪中，也包含对行政执法工作人员的监督，通过对行政执法工作人员达到犯罪的行政执法违法活动进行监督，从而确保行政执法的规范性与合法性。
《行政诉讼法》第十条及第六十四条分别规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督；人民检察院对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。这两条法律赋予了检察机关对行政机关日常的行政执法活动的监督以及对行政诉讼活动的监督。
3、其他法律法规的规定
《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。这条规定是《行政处罚法》第七条第二款的延伸，即违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。明确了检察机关对行政执法机关对移送涉嫌犯罪案件的法律监督权。
全国人大常委会批准发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定，人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。劳教所也是一种行政机关，这条规定为检察院直接行使监督权提供了充分的依据。
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。也就是说各民行科（处）有权对其同级别的行政机关进行行政纠违，促使依法行政。
除此之外，各地区也依照自身的实际情况，发布相关地方性法规或者文件，来运用检察权对行政执法活动进行监督。例如，2011年3月7日，宁夏自治区政府、自治区检察院根据《宪法》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律、法规以及中央有关政策精神，制定了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，旨在完善当前行政执法与检察监督工作相衔接工作机制，保障依法行政，维护公平正义，促进经济发展。
二、检察机关对行政执法监督的现状和问题
（一）检察机关对行政执法活动监督的现状
目前，我国的行政执法监督体系尚未完全形成，行政执法法律监督仍存在诸多缺陷，检察机关的法律监督职能没有得到很好的发挥，存在很大的局限性。
检察机关主要的监督手段有三种，第一种是对行政诉讼的监督，主要包括通过民行部门对行政案件抗诉以及对行政诉讼活动监督。第二种是查处职务犯罪，利用反贪污贿赂检察部门和反渎职侵权检察部门对贪污贿赂、渎职侵权等犯罪行为进行查处，追究行政执法人员的刑事责任。第三种是立案监督，主要是通过侦查监督检察部门，公诉部门以及一系列联席会议等方式进行，对行政执法过程中有案不立、有罪不究，以刑代罚等违法行为进行监督。
而这三种手段中，适用最广，最有力度的是查处职务犯罪。也就是说，目前为止，对于日常的行政执法活动的监督还没有很强有力的监督手段。作为行政执法活动监督的主体的民事行政检察部门，也是在近几年才开始有意识的对行政执法活动进行监督。对于环境污染、食品卫生、公共安全等关系群众切身利益、易引发社会矛盾领域又不断暴露出行政执法过程中的问题，监督力度十分薄弱。所以，加强检察机关对行政执法监督力度，扩大监督范围，已经亟不可待。
（二）检察机关对行政执法活动监督存在的问题
1、案件线索匮乏
首先，检察机关对于行政执法机关有罪不究、有案不移、以罚代刑的情况掌握不够。一方面，行政机关对于案件做出罚款或者其他形式的处罚，往往是受到人情关系或者部门自身利益的趋势，那么他们自然不会将这一类情况报给检察机关。另一方面，他们对于检察机关的介入往往存在抵触情绪，认为是行政机关内部的事情，无需司法机关的介入，如果一旦将案件移交给司法部门，就等于将自己手中部分权力转移给司法机关。所以，行政机关对这类案件，往往直接以罚代刑，直接处理掉，即使移送公安，也是一送了之，对于后续问题不再积极配合侦查。
其次，对作为行政处罚的当事人来说，本来已经涉嫌犯罪了，但是行政机关仅仅只是以罚代刑，大事化小，小事化了。那么，他们基于趋利避害的心理，对于不追究刑事责任只会心存侥幸，求之不得，不可能再去举报行政执法人员，给自己找麻烦。
所以说，检察机关对于行政执法活动监督的案件线索来源十分匮乏，只能依靠自己发现，存在很大的被动性。
2、法律法规欠缺
检察机关是国家的法律监督机关，但是就目前的法律而言，主要还是体现在刑事法律的监督上，刑事诉讼法非常明确的规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，比如说批捕权、公诉权等等，这些权力很早就已经上升到法律的监督了，检察机关在履行这些职责的时候也更有力度，监督的体系也更加完善。
而对于行政执法活动监督而言，仅仅只有行政诉讼活动的监督提升到了法律的角度，即《行政诉讼法》第六十四条的规定。但是基层院每年行政诉讼的案件毕竟在少数，来检察院要求监督的就更少了。而其他行政执法监督，虽然有相关规定，但是并没有法律法规明确规定，更多的是司法机关内部单独或者联合出台的文件或者规定，例如最高检制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、高检院和全国整规办、公安部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等等。
法律法规上的欠缺，往往造成检察机关在行使检察监督权监督行政执法活动时，威信不足，软弱无力，缺乏实际的可操作性和保障性。从现实的执法情况来看，多数情况下，检察机关只能加强与行政机关的联系，通过联席会议等手段去达成共识，而这种手段并不能达到很好的预期效果。
3、监督手段薄弱
现阶段，检察机关对于行政执法活动的监督，主要是通过检察建议的形式。
《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪的案件，符合条件的，可以提出检察建议。这种监督手段是十分薄弱的。首先，这个文件是由高检院通过检委会讨论通过而颁布的，对于行政机关来说，威信力不高。其次，提出检察建议的前提是必须有涉嫌犯罪的案件线索。而需要检察机关查处的案件通常都是较为复杂的，行政机关一开始查处的时候，对于证据等方面并不能全面的掌握，而检察机关又无法再次进行初查，行政机关也不一定会支持，所以检察机关对于涉嫌犯罪的案件线索掌握不够，很多时候处于一种无可奈何的状态。
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。民事行政检察部门，有权对行政诉讼案件进行抗诉，其对于行政执法监督具有一定的优势。在民行检察部门已办理的案件中，有许多是行政违法行为引起的。民行工作人员在受理查办这些案件过程中，可以对引发案件的先前行为作进一步的调查了解，争取能从源头上给予妥善处置。此外，新的《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。也就是说民事行政检察部门作为检察机关行政执法活动监督的主要部门，对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。虽然监督手段已经提升到诉讼的程度上，但是，这条法律颁布没有多久，具体该如何实行还需要不断的探索，所以检察建议还是主流的监督手段。
检察监督手段的薄弱，势必造成监督的不力。所以，为了更好的发挥检察机关对于行政执法行为的监督职能，促进依法行政，维护公平正义，加大监督力度，增加监督手段，就显得尤为重要。
三、检察机关对行政行为进行监督的工作机制路径和模式
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。检察机关作为国家的法律监督机关，应当全面履行法律监督职责，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主体，强化法律监督职能，主动有所作为。
(一)保障案件线索来源
1、建立行政执法信息库
行政执法信息库的建立是检察机关立足法律监督本位，有效配置检察权，实施对行政执法检察监督制度的创新。建立比较完善的信息库，收录涵盖税务、工商、国土、建设、烟草、安监、公安等有关主要的行政执法单位的大量行政执法信息，有效整合检察机关预防、反贪、反渎、侦监等部门所需的大量信息、线索，不仅为检察机关开展行政执法监督提供很大的便利，而且可以促进行政执法与刑事司法相衔接机制的建立。
目前，浙江省的永康市、义乌市成功建立了行政执法信息库，并且通过行政执法信息库，建立了职务犯罪惩防长效机制，破解了检察机关知情渠道欠缺，案件线索匮乏所引发的对行政执法行为监督不力的难题。我们应该充分借鉴永康市、义乌市的成功经验，并结合本地的实际，建立自己的行政执法信息库，进一步规范行政执法行为。
2、完善公民参与制度
首先，积极开展宣传工作。通过检察机关的举报中心、控申部门及民行部门开展宣传工作，定期举办宣传周，进行实务讲座、向群众发放便民联系卡等活动，保证群众对检察机关的行政执法活动的法律监督权有所了解。并且加强与司法行政机关、法律服务机构等单位的联系，积极畅通举报及申诉渠道，引导群众运用法律手段维护自身合法权益。
其次，以执法信息库为基础，创建公民参与平台。检察机关推动建设以“畅通投诉举报渠道，加强对行政行为的外部监督”为定位的投诉举报平台。主要受理群众对县机关的各个部门，部分的企事业单位工作职责，工作作风，工作手段等方面的咨询、投诉、举报、建议等，便于检察机关及时的了解群众举报的处理情况及执法单位的办理情况，有效掌握案件线索。
再次，建立行政责任的“网格化”管理机制。各行政执法机关有必要指定专门的人员负责本单位执法领域内的各种信息及动态情况的呈报和录入工作，保障执法信息库及公民参与平台的运行，保证信息收集的及时性、全面性、真实性。
3、完善信息公开制度
行政机关在行使国家行政管理职权的过程中，应当通过法定的形式和程序，主动的将行政信息向法律监督机关公开。目前，行政机关普遍存在不愿公开、不想公开的思想，以至于检察机关对于行政执法活动的信息知之甚少。而且由于我国政府信息定密工作并不规范，定密级别较为随意，就高不就低，导致检察机关很难获得行政执法的相关信息。因此，有必要完善行政机关的信息公开制度，特别是涉及到人民群众切身利益的行政执法行为，如行政审批、资源配置、食品安全等等方面。
执法信息库等机制的建设，可以有效的通过“以静制动”的方式进行监督。检察机关不用再像以前一样，到处找线索，找信息，可以通过对行政执法信息的筛选、分析，进一步挖掘背后所隐藏的案件线索，提高行政执法监督的效率。也可以通过群众的举报、投诉、咨询，进一步了解当前行政执法机关在执法过程中主要存在哪些方面的问题，可以有效节省检察资源，提高检察监督的工作效率。
（二）强化检察机关监督能力
立足我国的国情，通过检察机关去制约行政权无疑是最佳的选择。想要更好的规范行政执法行为，进一步发挥检察机关的法律监督权，有必要从检察机关自身下手，不断强化其监督能力。
1、明确检察机关监督的法律地位
既然检察机关作为行政执法活动的法律监督机关，那么就有必要赋予其应有的法律地位。虽然《宪法》《刑法》等法律法规都言明检察机关是法律监督机关，但是检察机关监督同级政府有关部门具体的行政行为，并没有相应的法律法规予以确认。所以，有必要在检察机关现有职权的基础上，赋予检察机关监督同级政府相关部门具体行政行为的法律地位，并通过建立健全相关的调查机制、纠错机制、举报机制及监督保障机制来加强检察机关的监督权，同时赋予检察建议应有的法律强制力来保障监督效果。
2、完善法律法规
检察机关作为法律监督机关，是由国家根本大法《宪法》所规定的。但是对于检察机关如何让监督行政执法行为并没有系统性的法律规范。虽然《刑法》、《行政诉讼法》都有相关规定，且新的《民诉法》也提出了公益诉讼。但就检察机关来说，如何具体操作、具体实施，并无相关法律予以落实。所以笔者认为有必要完善法律法规，确保检察机关更好的实施监督职能。
首先，增加检察建议执行效力的刚性条款。目前来说，检察建议的执行效力并不强，很多时候发出去的检察建议，行政执法机关都不认可。刚性条款的增加，有利于提高检察建议的法律效力，确保行政机关严格对待，并按照检察建议及时改正不当之处。
其次，明确检察监督的行政执法行为范围。目前，检察机关监督行政执法活动，到底监督什么并没有明确的范围，所以面对多种行政执法行为，检察机关往往无从下手。所以，明确监督范围有利于提高监督效率。笔者认为，检察机关的监督重点，应当放在国家利益、社会公共利益、集体利益或者群体性利益受到违法的行政执法所引发的争议上，主要包括如造成环境污染、引发食品卫生安全、危害公共安全、损害群体性利益等关系群众切身利益，易引发社会矛盾领域的案件进行监督，督促行政执法机关履行职责。
3、强化检察监督手段
检察监督手段薄弱，造成检察监督不力的局面。新的《民事诉讼法》第二百一十条规定赋予了检察机关调查权，但《行政诉讼法》并无相关规定。所以，笔者认为应当赋予检察机关行政执法监督同等的权力。检察机关对行政执法行为是否合法进行，对查处的违法案件的处理程序、调查认定的事实，当事人的具体违法行为性质，违法行为的大小等，认为确有必要的时候，可以要求行政执法机关配合调查或者自行决定开展调查取证。调查权的赋予，可以有效避免检察机关取证不力的后果。
此外，检察机关在监督行政执法活动时，除了行政诉讼活动，会有目的地去法院调取卷宗，但也仅仅只是限于法院卷宗，对于行政执法机关执法的相关材料通常无从查找。所以笔者认为，赋予检察机关调卷权，也是很有必要的。检察机关有权调阅行政执法案件卷宗的权力，行政执法机关在接到检察机关调卷的通知后，应当将卷宗交由检察机关审查。那么检察机关就可以很好的掌握行政执法机关开展行政违法案件查处情况及处理结果，更敏锐的开展监督工作。
作为管理国家和社会事务的公权力，行政权的权力范围及于社会生活的各个方面。如果对行政权缺乏规范有效的监督，那么就容易发生权力滥用，超越权力等危害行政权的行为。在社会保障、环境保护、食品安全等社会管理权中也会出现渎职、侵权等腐败现象。所以加强对行政执法活动的监督，已然成为这个社会强烈的呼声。强化检察机关的法律监督职能，能够更好的规范行政执法活动。针对目前我国检察机关在监督行政执法活动方面存在的一些问题，笔者期望能够提出一些有建设性的意见，更好的监督行政执法活动。
