“信访”一词，来源于1971年《红旗》杂志刊登的《必须重视群众来信来访》一文，文中把人民来信来访称为“信访”。 2005年颁布的《信访条例》第二条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访作为一种社会政治交往活动和社会现象，其本质是人民群众参与国家管理的一种民主权利，是信访者为实现某种目的和需要的社会政治活动，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。
信访是具有中国特色的权利诉求方式，甚至可以说是作为普通民众最便捷的寻求救济的一种渠道。如何解决好信访问题，切实防止因行政手段介入权利救助引发的新的不公平，关系老百姓的切身利益。把研究视角放在基层，一是信访制度本身是面对社会大众服务的，基层信访工作是信访制度的具体体现，只有通过对基层信访全景式的了解，才能真实反映我国信访制度。二是信访问题追根究底是基层问题。信访问题产生于基层，最后解决仍然在基层。大量信访人涌入北京，这种现象说明是基层政府制造了问题，抑或有些问题是基层不能承受之痛？政策的设计、功能的调整、制度的改革，都不能脱离基层的具体实践。这就需要以麻雀解剖的方法，对基层信访进行深入剖析。
一、当前国内信访形势
改革开放以来，我国社会各个阶层发生了巨大的变化，城市化进程逐步加快，与此同时各种矛盾也在不断增加。据统计，1992年起我国信访总量持续增加，因此各级党委政府也为此出台了各项措施，积极缓解各种矛盾。2005年，我国信访总量出现下滑的趋势，并一直保持在下降趋势。
当前和今后一个时期，信访处于负重爬坡、攻坚克难阶段，一是从经济社会形势来看，我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍然突出，随着宏观政策的不断调整和经济下行压力的不断加大，利益纠纷不断增多，涉及房屋征收、涉法涉诉、非法集资、劳动保障、涉军涉农等方面的群体性时间明显增多。加之网络论坛、微博等新兴媒体的放大发酵，给信访维稳工作带来新的挑战和考验。二是从信访维稳任务来看，来自国内外的敌对势力往往相互勾结，借机发难、挑起事端。一些信访人员往往利用这个敏感时期故意缠访闹访，虚张声势、制造影响。邪教势力加紧勾连，非法活动屡打不止。这些都给信访稳定工作带来极大地困难和问题。三是从信访突出问题来看，主要集中在开发建设、涉法涉诉和福利待遇等方面，部分老信访户坚持过高要求、抵触情绪激烈、反复缠访闹访、串联越级上访，特别是信访老户串联聚集日益频繁，群体性上访案件反弹明显，越级上访明显增多，息诉罢访的压力一直很大。四是从信访问题成因来看，受政策因素影响和经济利益驱使，群众中普遍存在“信访不信法”、“信上不信下”的不良心态，利益攀比心理极为严重，习惯于通过信访渠道反映各类诉求，经常采取堵马路、穿状衣、打横幅、喊口号、围堵机关等严重影响公共秩序的行为向政府施压，甚至采取过激行为对抗政府，以达到个人的最终目的，处置稍有不当，极易诱发群体性事件，造成负面影响。
二、基层信访工作困境
信访作为中国特有的政治制度，一直以来发挥着公众参与、行政救济、调解监督等重要作用。基层信访工作则承载了更多的法律救济、权益维护等方面的功能。在我国目前的体制下，在当前的治理模式背景下，越来越多社会矛盾的涌现，已经远远超出了信访的功能设计，不仅造成了行政成本的极大浪费，也很大程度上影响了社会主义法制建设。
1、人治色彩浓厚。信访法规原则性强，但操作性差。如《信访条例》规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”,不属于信访受理范围，理应出具《来访事项不予受理告知单》。但实际操作中，受上级考核施加的压力，以及为了达到信访维稳的目标，信访受理范围往往无限制；再如规定的“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”，在实际工作中难以落实。集体来访的信访人，由于利益相关，情绪激动，责任单位接待来访时，推选代表的环节不易实现。
2、机构冗杂。根据法律规定，我国各级行政单位均设有信访机构，信访机构过多过杂，相互之间互不隶属，信息也不共享，形成一座座信息“孤岛”，造成了制度成本的增加、制度效能低下、信访机构威信大打折扣。信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域，由于权限小，几乎没有被赋予什么实际的处理权限，在现行体制下，信访机构处境尴尬，看起来什么事情都要管，实际上很多事情都管不了，诸机构之间并无行政隶属关系，也不存在对其进行统一管理与协调的机构。在实际情况中，各种信访问题往往牵涉到多个部门，导致当事人不停的在各个部门之间走访，在某种程度上来说，各个部门共同并非都对信访问题给予足够的重视，往往是推诿扯皮，推三阻四，既损害了当事人的利益，也降低了信访部门在群众中的威信。
3.信访制度失范。信访制度本身在程序上存在诸多问题，如与行政复议、行政诉讼制度衔接力度不足，立案与答复均存在较大的随意性或非程序性等等，致其无法起到应有的作用，信访群众的权益得不到有效的保障，实际工作中，同一件信访事项大多经历同一个机关或者几个机关审查处理，矛盾纠纷调解的效率大大降低，同时也极大地浪费了行政资源。依据《信访条例》的规定，信访机关具有协调相关部门办理信访事项以及监督其办理效果的权力，无权直接办理案件，甚至干涉责任单位办理信访事项。在接受群众反映的信访事项之后，出具《专办单》，将有关事项移交其他有权处理的责任单位进行处理，往往移交到的责任单位还是最初做出信访答复意见的原处理机关。因此，信访问题从责任单位到信访局再到原责任单位处理，信访人从信访部门得到的仅仅是接待和协调，并无实际的救助。当前，我国行政机关权力强大、内部监督缺乏、外部制约乏力的环境下，行政机关不具备自我纠错的能力。信访人选择信访途径反映问题，想助信访制度使其诉求得到党政领导的特别批示、上级政府的关注以获取救济的想法在很大程度上往往只是单方面的期望而已。自2008年7月以来，中央开展领导干部大接访活动，要求主要领导干部必须亲自接待信访群众，虽然在短期内可以尽快消化信访突出问题，但长期看鼓励了群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”、“信上不信下，信访不信法”的心理。
4.司法制度的尴尬无奈。高昂的法律成本让普通民众望而却步，一般民事诉讼，起步成本在千元以上，尚不包括举证成本，诉讼标的越大，成本越高。群众遇到人身或利益侵害等涉法纠纷时，一般不会积极寻求法律维权，首先想到的依然是政府。更多的人觉得打官司不合算。事实上如果标的在两三千左右的案子通过诉讼来解决确实不合算，最后往往是赢了官司输了钱。另外，许多安全生产事故、交通事故的赔偿，通过上访后调解处理的数额一般都会高于诉讼解决的数额。基于理性思考，群众往往选择上访而不是上诉。
5.考核导向恶性循环。实际上，即便是这样一种不完全的、并不具有太大实效性的救济途径，对信访人而言这条路也越来越难走。各级政府现在一般规定有上访指标，信访量被纳入政绩考核范围，作为地方政府一个重要的政绩考评指标，突破该指标就要在基层政绩考评中扣分。出于自身利益考虑，为了降低上访率以提升政绩，地方政府对民众的上访尤其是越级上访如临大敌，不仅不把这种上访视为民众的一项权利，对上访者反映的问题予以重视，反而还千方百计地采取各种手段进行阻挠和压制，甚至不惜动用公权力、动用暴力对上访者进行围追堵截，使“截访”、“拦访”成为普遍现象，不仅耗费了大量的行政成本，而且造成公民与政府的对立，对政府的威信也造成很大的负面影响，严重降低了政府的公信力。与此同时，部分信访人正是了解到地方政府的软肋，择机上访，利用所谓的重点敏感时期进京上访。如对越级上访的记帐通报制度，成为信访群众通过越级缠访闹访要挟基层信访部门和干部的利剑，藉此要挟地方政府，公然开口要价。
三、对策
信访工作是各级党委政府的各项工作的重中之重，是各项工作的基础，做好基层信访工作意义重大，信访改革势在必行。这不仅有利于和谐社会的建设，更是促进各级干部深入基层，从群众中来，到群众中去，切实做到为人民群众谋取利益，更有利于充分发挥人民群众的聪明才智，调动人民的积极性，积极国家建设，推动社会主义各项建设的发展和进步。
1、推动信访工作法制化进程
通过司法体制的改革，不断促进办案质量的提高，保证公正性和透明度，及时对当事人进行疏导、教育和调解，使当事人赢在其理，输也明其理。“奉法者强则信访易，奉法者弱则信访难”，当信访工作不依法、忽视法甚至凌驾于法律之上处理问题，化解矛盾，丧失了对法律应有的敬畏和尊重，信访必然举步维艰。树立尊重和支持司法的观念，增强司法权威意识，在全民中培育、养成司法信仰。树立司法的权威还包括着理性的司法理念，程序正义的理念，公正司法的理念，保护弱者的理念，定纷止争的理念等等。推进信访法制化的进程，是综合运用法律手段解决信访问题的发展方向，也是提高司法权威的必经之路。营造一个尊重司法、敬畏法律、树立司法权威的良好社会氛围和环境，不断提高全民的法律意识，使社会的每一个成员都自觉承担维护司法权威的义务，使普通民众能正确认识司法的受案范围及特点，了解诉讼程序的基本要求及其风险，真正做到知法、懂法、学法、用法；正确认识现代司法程序公正的基本原理，了解尊重司法既判力的重要意义。充分发挥行政复议和行政仲裁的作用，强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，把各种矛盾纠纷解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。
2、完善信访制度设计
信访工作是党委政府的一项重要的基础工作，目前基层信访机构的设置，多为双重管理，即党委、政府共同管理。但实际上信访机制并未发挥其本身的功能。信访机构的改革，不是简单的一个机构两块牌子，更不是简单的将相关部门整合到一个大厅。这种改革治标不治本，而是应当将信访部门放在人大之下，转变为人大的权力机制，行使监督职能。这样改革的好处，在于使信访与法律接轨，使行政行为置于人大的监督之下。此举对于强化人大职能，促进信访部门树立权威、确保地位独立、实现全责统一是有利的。另一方面，需要加强信访干部队伍建设，亟需吸收一些具有专业知识的人员，特别是法律方面专业的人才，平时注重业务培训，切实解决群众的信访问题。
3、公众广泛参与信访
改变社会管理“消灭在萌芽状态”的压制方式，而是打开信访的大门，让公众广泛参与到信访过程中来，充分发挥社会的力量，是解决当前信访问题的方向之一。一是探索律师参与信访机制。律师作为非公职人员，同时也不是责任主体，所处的位置比较中立，比较容易被老百姓所接受。让律师参与信访过程，实际上是向老百姓传递一种信息，一些涉法问题的解决，通过法律渠道比上访更有效。二是引入心理咨询。解决问题，先解心结，很多信访人来访，本身就是带着情绪来的，如何缓解情绪，对症下药，这就需要专业的知识。同时关爱信访干部心理健康，也是现实问题。三是健全社会监督机制。在我国，一般的信访问题是采用信访的三级终结制度。许多结而不服的案件，最终都走上了三级终结之路。三级终结的认定，有严格的程序和证据链的要求，在这个过程中，有个非常重要的环节，就是听证。信访事项的听证，主要由人大代表、政协委员和律师担任听证员。目前听证员的确认，主要由信访部门确定。建议听证员的确定，最好在社会公开招募，由社会各界人士自愿报名，广泛参与。既增加信访工作的透明性，又有利于监督责任单位，还有利于促进信访案件的化解。四是实现信访信息化运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道。信息不对称，政府公信力低下，是造成信访的一个重要原因。公开责任人办公电话、电子信箱，利用电视台、电台、网络及平面媒体等传播方式及公布法律、法规和政府政策，加强干群联系，疏通群众困惑，尤其使用立体、新兴媒介，多部门联合与群众现场互动，能减少和预防信访的发生。 